摘要：中国古时候中央集权规范下，中央行政管理体制的变化与调整呈现出以下几条规律：围绕皇权的行使而形成的双轨辅政机制；不一样的行政管理体制之间具备明显的因袭、继承性；皇权与相权之间的矛盾是促进行政管理体制发生变化的内在缘由；体制外的原因介入行政运作等。通过对中国古时候中央行政管理体制的研究与探讨，得出以下几个方面启示：权利互相制约是保证国家政治活动有序进行的基本首要条件；加大监察权的独立性与权威性是预防私权公权化的要紧方法；机构设置应适应于社会经济变化进步的需要；参谋职权的界定应明确规范。

关键字：中央权力机构；辅政制；皇权；相权。

中国素来以历史悠久著称于世，产生了很多杰出的政治家、思想家、军事家和各类出色的管理人才，出现了汉、唐、宋、明、清等走在世界历史前列的强大王朝。历代统治者在国家治理等方面积累了丰富的经验，但因为当时的历史局限性和阶级局限性，又有一些落后的规范。而对中国行政规范史的研究，不止是学术上的要紧课题，而且还在于以史为鉴。鉴往知来，学会历史发展趋势，明了年代的趋势。因此，本文试图通过对秦朝至清朝的中央行政管理体制的产生、进步及其演变过程给以规律性认识，对正反两方面的经验教训进行比较，并作肯定的探讨。

1、中国古时候中央行政管理体制沿革。

（一） 秦汉时期的三公九卿制。

公元前221 年，秦朝统一六国，秦王嬴政打造了大一统的中央集权的秦王朝，首创在中国封建社会延续2000 多年的皇帝规范。为了巩固封建统一，秦始皇采取了一系列手段来加大中央集权，如“海内为郡县，法令由一统”，[1 ] （P16） “建皇帝之号，立百官之职”等[2 ] （P16） ,打造了第一套比较完备的、系统的国家管理机构———金字塔式的中枢行政系统。皇帝处于这一系统的顶端，拥有最高的行政、司法、军事、财政、人事等各方面的权力“， 天下之事无大小皆决于上”，[3 ] （P16） 且这类权力是不受任何限制的。第二是“三公”，为秦代国家的中央中枢决策机构，协调皇帝处置国家大事。“三公”即指丞相府、太尉府和御史医生府。丞相府是秦代中央最高的中枢决策机构，其职能是“掌丞天子，助理万机”。[ 4 ] （P273） 太尉府为秦代中央最高军事机构，御史医生为秦代中央最高监察机构。“九卿”作为秦代中央的行政实行管理机构，则坐落于第三层次，分别为奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、治粟内史、宗正、少府等，分别掌管皇室、警卫、礼仪、农业、司法、民族和外交事务等。九卿也各有其属吏，上与三公府对口，下与郡县连接，将皇帝及中枢机构的决策，传达到具体的实行部门，并负责指导监督实行。可见皇帝的私人事务机构与国家行政事务机构互相混杂、交织在一块，是封建社会早期国家机构设置的一种特点。西汉中央机构的设置基本上是承袭秦制而略有变化，仍以“三公”、“九卿”各府为主体。但伴随社会的进步，较秦代而言，西汉机构组织更为完善，职能愈加健全，分工亦更细致。东汉时期的国家机构，仍大体承制西汉原则，但也作了一些调整。如东汉初“三公”各府机构名字已演变为：司徒府、太尉府和司空府（即西汉时的丞相府、太尉府和御史医生府） 。其中，太尉府作为东汉中央最高军事机构，坐落于“三公”之首，不只掌管武事，同时也分管很多行政管理事务，是东汉“三公”机构职权发生变化的标志之一。东汉时期国家机构设置变化的另一标志是尚书台成为中枢决策机构，架空了“三公”府。光武帝刘秀信赖并重用身边的侍臣———尚书，使原归于少府寺的尚书台机构职权日益隆重。而尚书台“六曹”机构的设置，行政分曹办公，使行政机构的职能趋向完备，为将来“六部”制机构的设立奠定了基础。总体而言，三公九卿制的行政体制，对于国家行政管理的需要，还不十分适应。这主要体目前管理国家政务与管理皇家事务的机构没明确分开，而且行政实行机构中管理皇家事务的机构所占比率大；一些要紧的职能还没专门机构负责实行；除此之外，九卿的官署还未固定，职无常守现象也较常见。表明在君主专制政治生态形成之始，行政体制及其运作，还处于初创和探索阶段。

（二） 隋唐时期的三省六部制。

三省六部制是隋唐时期的中央行政管理体制。隋唐时期，特别是唐朝，是国内封建社会进步的鼎盛时期，国家政权机构建设也进步到了一个崭新的阶段。隋朝建国之初，统治者杂采南北朝时期其他各朝机构设置的体例，正式置设并健全了“三省”、“六部”制的机构设置格局。即中书省：拟制章奏，出纳诏令；门下省：主掌审核、驳诏及谏议，大凡中书省所拟之诏令章策，均要经门下省，发现失误处即行驳回，以减小过失；尚书省：中央最高行政事务管理机构，主掌“六部”。尚书省所辖“六部”，即吏部、礼部、兵部、刑部、工部、民部。唐朝打造后，唐初的国家机构大体上沿袭了隋代国家行政体制，中央机构以“三省”、“六部”为核心。到了唐代前中期，为强化君权“， 三省”分权，中书省、门下省和尚书省互相制衡，彼此牵制，带来了一系列的弊病。互相牵制变成了互相掣肘，导致了办事拖拉，互相扯皮，政令难行的恶果。鉴此，唐高宗便在太宗时合中书、门下于“政事堂”议事的基础上，又另置“同中书门下平章事”，行使宰相的权力。“三省”长官官职不再随便授人，中书、门下的职能范围开始缩小。唐玄宗时，为知道决因中书省事杂、文书冗滞所带来的冗弊和进一步加大皇权的需要，正式设立了翰林学士院。翰林学士院置建后，与“中书门下”共掌中枢，并渐渐侵夺了“中书门下”的部分权力。翰林学士与“三省”的长官们不同，他们与皇帝的关系很密切。

学士们大都是皇帝的心腹，对皇帝是百依百顺，所以，皇帝对他们比较放心，也容易控制和驾驭。从唐宪宗至昭宗末期，是唐朝宦官专权的鼎盛期，这股倚赖于皇权的恶权势，对它所倚赖的皇权构成紧急的威胁。

宦官专权，皇权渐渐被架空，唐朝的统治急速滑向衰败。总之“， 唐代统治者将国家行政管理机构与宫廷事务机构截然分开，职能分工更趋细致、明确，渐渐形成了系统”，[5 ] （P33） 反映出唐代统治阶级在治国经验方面的积累和政治上的成熟。但本质上仍是集权，皇权仍然得不到有效的制约。

（三） 五代十国和北宋时期的二府三司制。

二府三司制是五代十国和北宋时期的中央行政管理体制。鉴于唐末五代藩镇割据导致的“内重外轻”

的局面，宋朝统治者把加大中央集权制视为立国之本“， 在政治与行政上采取了周密的手段来加大中央集权和皇权，在中枢机构建制方面，以二府三司制取代了隋朝的三省六部制”。[ 6]“二府”即政事堂和枢密院，对掌文武二柄，同为宰相之任。政事堂，袭唐制，全名“中书门下政事堂”，简称中书。枢密院简称枢府，为国家最高军政机关，其首长为枢密使，多为文官充任，其职能是掌“军国机务，兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治”。[7 ] （P487）“三司”为五代和宋代的最高财政机关。唐末，为筹财用，以户部、度支、盐铁三司主国家财用出纳，三司之名始出。宋立，因其制，以三司总国计，号计省，设三司使一人，有“计相”之称，其职能是“掌邦国财用大计，总盐铁、度支、户部之事，以经天下财赋而均其出入焉”。[8 ] （P493） 二府三司制将行政权与军权离别，互不统辖，直接对皇帝负责，“这是一个重大的调整手段，籍以分割相权，三师（太师、太傅、太保） 三公（太尉、司徒、司空） 形同虚设，位尊而权无”。[ 9 ]为了强化皇权，宋代统治者还通过“分化事权”、“官与职殊”的办法来削弱官员权力，官职离别，名不符实。官职只不过用来标明其品秩、俸禄、章服的依据，而不掌实权，实权学会在“差遣手中”，这种办法固然使权力学会于皇帝一人手中，但也导致了宋代官员冗员过多，行政开支一直高居不下的局面。

（四） 金、元和明初时期的一省六部制。

一省六部制是存在于金、元和明初的中央行政体制。因为元朝疆域辽阔、远超前代，国事繁多，而三省制的症结在于决策程序繁多，各部门互相推诿，致使行政效率低下，因而不利于统治。若实行一省制，将事权集中，则能提升行政效率，从而达到防止行政失败的目的。元世祖忽必烈深受启发，决定袭金旧制，实行一省制。即废除唐宋以来的门下、中书、尚书三省，并立制，只设一个中书省，其长官中书令由皇太子挂名担任，是皇权延伸的象征。“一省”代替“三省”标志着唐宋以来的分权制的终结，由多轨辅政制转变到单轨辅政制；也标志着集权政治的高度强化，同时也进一步强化了机构的操作意识，提升了权力。因为元代以中书省为最高行政机构，而以六部为其下属机构有益于朝廷分管各种政务，而形成一省六部制。

“六部”为掌管天下官吏选授政令的吏部；掌天下户口钱粮田土政令的户部；掌天下礼乐祭祀朝会燕享贡举政令的礼部；掌天下郡邑邮驿屯牧政令的兵部；掌天下刑名法律政令的刑部和掌天下打造百工政令的工部。总之，这类变化是适应元朝长期统治的不稳定的局面的，也对地方布施政令和高度集权制提供了更多的可行性。

（五） 明清时期的内阁六部制。

内阁六部制是明清两代的中央集权体制。明朝统治者鉴于“权臣乱政”和中书省丞相权力过大而危机皇权的教训，改革旧制，废除丞相规范，以内阁制代替沿用了1500 多年的宰相规范，由皇帝直接统帅六部。

通过提升六部的地位，皇帝可以更有效地指挥各部的工作，同时，又便于把全部权力高度集中于君主之手，进一步加大皇权。总之，内阁只不过明朝中央最高的辅政机构，其职能是顾问、参谋、决策等，而六部才是明朝中央最高行政机构，直接对皇帝负责，分任朝政最高中一年级级行政机关，其职能是实行、管理、协调各项政务。

清朝前期中央政权的行政机构在形式上承袭了明朝的机构体制，吏、户、礼、兵、刑、工六部仍是主要的行政管理机构。清王朝于雍正年间新设置了一个中枢机构———军机处，逐步取代满贵族议政的规范，削弱了内阁承旨出政的权力，使之成为一个徒有虚衔，却又不能干涉机务的经办例行公事的机关。伴随很多机密大事、军国要务都由军机处办理，内阁宰辅已是名存实亡。军机处则成为清朝皇帝维护君主专制体制的得力工具，行使“军国大计，罔不总揽”[10 ] （P793） 的职能，这类改变有益于封建主义中央集权制的进一步加大和皇权强化的需要。同时“， 在这种体制下，中央政府的行政、军事、财政、司法诸权均集中于皇帝一身，国政治理是优是劣也完全视皇帝个人的素质与能力了”，[11 ]其弊病也显而易见。 [论/文/网 LunWenData/Com]

[1][2]下一页